Tweede Kamer had nog nooit zo weinig tijd en aandacht voor wetgeving

Platform voor onderzoeksjournalistiek Investico onderzocht in samenwerking met Argos de effectiviteit van het Kamerwerk gedurende de laatste regeerperiode, voor onder meer dagblad Trouw en weekblad De Groene Amsterdammer. Kamerleden besteden steeds minder tijd en aandacht aan het controleren van nieuwe wetten. Debatten over wetgeving worden verdrongen door actuele problemen die de plenaire agenda domineren, blijkt uit een data-analyse.

De plenaire vergaderzaal, die is ingericht voor politieke debatten, wordt steeds vaker gebruikt om te reageren op actualiteiten en politieke incidenten. Van maatschappelijk zwaarwegende kwesties, zoals het maandenlange datalek bij de GGD, tot vraagstukken zoals het lot van de gepensioneerde circusolifant Buba. Voor die kwestie kwamen december vorig jaar vrijwel alle fracties naar de zaal met de bekende blauwe zetels.

Maar dergelijke kamerbrede aandacht is er steeds minder voor het controleren van wetsvoorstellen. Tussen 2011 en 2019 halveerde het aantal keren dat de Kamer in de plenaire zaal een wet bespreekt: van 141 in 2011 naar slechts 65 maal in 2019, blijkt uit ons onderzoek. Ook belangrijke wetten worden steeds vaker door Kamercommissies behandeld in kleine zaaltjes achteraf, met weinig aandacht van pers en publiek.

Stijging onbesproken wetten

Overleg in commissies was ooit bedoeld om in kleine kring de technische details van een wet te bespreken, zodat het daarna in de plenaire zaal over de politieke keuzes kon gaan. Inmiddels zijn technische commissievergaderingen de standaard vervanger geworden van het plenaire debat. Ook worden steeds meer wetten helemaal niet besproken: onder Balkenende-IV (2007-2010) werd 32 procent van alle wetten zonder debat aangenomen, nu is dat 38 procent. De effecten van de coronacrisis, waardoor de Kamer minder vaak bijeen kan komen, zijn uit de resultaten gefilterd.

Daar waar wetten worden gemaakt, laten sommige Kamerfracties zich nauwelijks zien. De PVV, met twintig zetels de grootste oppositiepartij, was bij een kwart van alle wetgevingsdebatten afwezig. Bij wetgevingsoverleggen in commissies was dat nog minder, namelijk ruim dertig procent. Kleinere fracties – waarvan er door versnippering steeds méér zijn – laten nog vaker verstek gaan. De PvdA liet in de afgelopen regeerperiode zelfs bijna vier op de tien debatten over wetgeving schieten. Forum voor Democratie was bij 95 procent van alle wetgevingsdebatten absent.

'Schandelijk'

Veel wetgeving wordt alleen nog besproken door de grote partijen, vaak uit de coalitie. Dat viel bijvoorbeeld op bij de bespreking van het wetsvoorstel om een Europees Openbaar Ministerie in te stellen. Alleen Chris van Dam (CDA) en een Kamerlid van D66 waren aanwezig, later schoven slechts twee uit andere fracties aan. "Schandelijk", noemt Van Dam die gang van zaken tijdens een interview enkele maanden later. "Dit is hét werk van de Kamer. Het behelst nogal wat: deze wet gaat over de vraag of iemand uiteindelijk door een Europees OM kan worden gedagvaard."

Bij de behandeling van een wet die het overheden makkelijker moet maken om persoonsgegevens uit te wisselen voor fraudeopsporing, waren slechts zes fracties aanwezig. "Dat vind ik betreurenswaardig bij een onderwerp dat zo belangrijk is", zei Kathalijne Buitenweg (GroenLinks) bij aanvang van de vergadering.

'Wildgroei aan debatten'

"Wetgeving wordt verschoven om ruimte te maken voor de dagelijkse paniekaanval," zegt Kamerlid André Bosman (VVD). Een commissie onder leiding van Kees van der Staaij (SGP) kreeg in 2018 de opdracht om ‘groot onderhoud’ te plegen aan het Reglement van Orde van de Kamer, dat eens in de 25 jaar wordt herzien. Ook die commissie stelt een ‘wildgroei aan debatten’ vast, waardoor de agenda van de grote plenaire zaal te vol stroomt.

Niettemin draagt die commissie als oplossing aan om nóg minder wetsvoorstellen plenair te behandelen. "We willen af van het idee dat het zaaltje waar je zit uitmaakt voor de relevantie", zegt commissielid Michiel van Nispen (SP).

De plek maakt wel degelijk verschil, zegt bijzonder hoogleraar parlementair stelsel Bert van den Braak. Als wetten niet meer plenair worden besproken "is het gevolg dat wetgeving meer uit het zicht wordt geplaatst." "Dat is killing voor het parlement", zegt ook hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans. "Kamerleden mogen nu in een achterkamertje, waar niemand hen ziet, meedenken over een nieuwe wet. Maar politiek kapitaal ga je er niet van krijgen. En zonder politiek kapitaal ben je als volksvertegenwoordiger vleugellam."

Meer initiatiefwetten

Kamerleden zijn het daar vaak mee eens, blijkt uit gesprekken die Investico voerde. "Belangrijke wetten moeten gewoon in de plenaire zaal besproken worden. Dat hoort", zegt Buitenweg (Groenlinks). "Daar wordt de minister beter tot de orde geroepen." Toch moest bijvoorbeeld het wetgevingsdebat over het repareren van aardbevingsschade aan Groningse huizen afgelopen februari wijken voor een coronadebat.

Waar de Kamer wel steeds actiever mee is, zijn wetten die Kamerleden zelf schrijven. Onder Rutte-III dienden Kamerleden bijna twee keer zo vaak een zogenoemd initiatiefwetsvoorstel in als tien jaar geleden. Maar de Kamer was daarmee ook twee keer minder effectief: van alle 56 initiatiefwetten werden er slechts negen aangenomen.

Bovendien liggen veertien initiatiefwetsvoorstellen al meer dan een jaar stil, omdat de indiener er niks meer mee doet. "Er wordt veel ingediend om het indienen", zegt bijzonder hoogleraar Bert van den Braak. "Veel initiatiefwetten worden geschreven als signaal naar de buitenwereld, en minder om echt resultaat te bereiken."

Meer journalistiek speurwerk?

Argos is het onderzoeksjournalistieke programma van de VPRO en HUMAN. Je hoort Argos op zaterdag van 14.00 tot 15.00 uur op NPO Radio1. Terugluisteren kan via je favoriete podcastapp, of via de website van Argos. Volg Argos ook via Facebook, Twitter en LinkedIn.